電信立法呼聲起：電信領(lǐng)域應(yīng)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益

數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月底，全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶已達(dá)20252.5萬(wàn)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶為88339.7萬(wàn)。隨著電信業(yè)的快速發(fā)展與行業(yè)環(huán)境的巨大變化，出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。在今年的“3?15晚會(huì)”上，公用WIFI危害、騷擾電話、詐騙短信、手機(jī)黑卡等諸多問(wèn)題的曝光，讓人觸目驚心。消費(fèi)者強(qiáng)烈呼吁加快電信法的出臺(tái)。

市場(chǎng)準(zhǔn)入 擺正地位 規(guī)范治理

一直以來(lái)，規(guī)范我國(guó)電信領(lǐng)域的最高法律還是2000年9月25日生效的《中華人民共和國(guó)電信條例》?！艾F(xiàn)行電信條例屬于行政法規(guī)，其指導(dǎo)思想基本上是管制本位主義，大多強(qiáng)調(diào)電信行政主管部門的行政管理權(quán)，忽視市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)丁丁教授認(rèn)為，目前我國(guó)電信市場(chǎng)的監(jiān)管依據(jù)，基本上是一些部門規(guī)章和紅頭文件，而這些部門規(guī)章實(shí)為本部門增加權(quán)力，而對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的權(quán)利進(jìn)行限制的規(guī)定。她建議加快出臺(tái)一部能保障運(yùn)營(yíng)商等市場(chǎng)主體地位的電信法。

丁丁認(rèn)為，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的現(xiàn)代信息通信法治建設(shè)，不僅要充分認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)信息通信業(yè)的自身發(fā)展規(guī)律，還應(yīng)從電信業(yè)與其他行業(yè)有機(jī)融合的整體性視角，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)信息通信法治系統(tǒng)與其他行業(yè)融合的關(guān)系，進(jìn)而探索出一條保持信息通信法治化的發(fā)展道路。

據(jù)虛擬運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長(zhǎng)鄒學(xué)勇介紹，目前我國(guó)國(guó)內(nèi)虛擬運(yùn)營(yíng)商用戶總數(shù)大概在220萬(wàn)左右，拿到虛商牌照的國(guó)內(nèi)企業(yè)42家。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”版塊的崛起，大量互聯(lián)網(wǎng)公司也加入到了電信運(yùn)營(yíng)的大軍中，成為與電信企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體?！斑@是《電信條例》出臺(tái)后出現(xiàn)的行業(yè)巨變，這就要求我們的法律人去思考該如何規(guī)范電信行業(yè)市場(chǎng)主體的新問(wèn)題?！编u學(xué)勇說(shuō)。

“電信業(yè)規(guī)模效應(yīng)很強(qiáng)，應(yīng)在新的電信立法中充分保障移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)公司的市場(chǎng)參與權(quán)利?！焙芏鄻I(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)公司的創(chuàng)業(yè)熱情很高，希望讓這些能夠提供更優(yōu)質(zhì)、便捷服務(wù)的運(yùn)營(yíng)主體參與到競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)，打破廣電、三大運(yùn)營(yíng)商等企業(yè)的壟斷，從而實(shí)現(xiàn)從“審批制”到“登記制”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“鯰魚效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相協(xié)調(diào)。同時(shí)，電信立法在規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入、電信標(biāo)準(zhǔn)等具體法律制度時(shí)，需要為技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新留有余地，鼓勵(lì)企業(yè)采用新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、鄔賀銓在談到當(dāng)前電信領(lǐng)域三網(wǎng)融合問(wèn)題時(shí)指出：“當(dāng)前，我國(guó)一些行業(yè)都出臺(tái)了規(guī)范本行業(yè)健康發(fā)展的專門法律，如：郵政法、鐵路法、公路法等，而在迅猛發(fā)展電信領(lǐng)域，電信法雖已醞釀幾十年，但卻依然難產(chǎn)?！编w賀銓說(shuō)，如今，電信業(yè)在推進(jìn)三網(wǎng)融合的同時(shí)，亟需加快行業(yè)體制機(jī)制的改革，探索建立適應(yīng)三網(wǎng)融合要求的監(jiān)管體制?！昂粲醣M快出臺(tái)一部能夠規(guī)范和促進(jìn)電信業(yè)健康有序快速發(fā)展的法律，為三網(wǎng)業(yè)務(wù)融合創(chuàng)造條件?！?/span>

與此同時(shí)，三大電信運(yùn)營(yíng)商也呼吁電信法的出臺(tái)：“由于缺乏電信法，企業(yè)行為面臨‘無(wú)法可依’的困境，目前只能在技術(shù)手段建設(shè)、資金和人力投入等方面下功夫，但很大程度上治標(biāo)不治本?！?/span>

消費(fèi)者保護(hù) 試點(diǎn)推進(jìn) 分別管理

目前，我國(guó)還沒(méi)有一部有關(guān)保護(hù)電信領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益的專門法律，而一些相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《民法通則》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律文件中，內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，可操作性不強(qiáng)，已不能適應(yīng)電信業(yè)迅速發(fā)展要求。

“我認(rèn)為，在電信領(lǐng)域保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，無(wú)疑是電信法制定的一大重點(diǎn)。就當(dāng)前層出不窮的法律問(wèn)題看，消費(fèi)者的信息安全和財(cái)產(chǎn)安全、公平交易權(quán)等是未來(lái)立法保護(hù)的重中之重?！倍《∪缡钦f(shuō)。

針對(duì)公民個(gè)人信息泄露嚴(yán)重的問(wèn)題，有專家指出，根源在于法律對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商和業(yè)務(wù)合作管理缺乏約束力。電信運(yùn)營(yíng)商在業(yè)務(wù)發(fā)展中有大量合作伙伴，但運(yùn)營(yíng)商卻無(wú)權(quán)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)控，只有通過(guò)合同協(xié)議進(jìn)行約束。對(duì)此，專家建議：在加快我國(guó)相關(guān)立法進(jìn)程中，應(yīng)盡快制定出臺(tái)有關(guān)保護(hù)公民個(gè)人信息的專項(xiàng)法律法規(guī)；明確規(guī)定公用事業(yè)服務(wù)的企業(yè)在用戶信息采集、持有單位在個(gè)人信息保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)利，準(zhǔn)確界定企業(yè)與企業(yè)員工違法的責(zé)任；建立跨部門、跨行業(yè)的協(xié)同處置機(jī)制，引入法律仲裁制度，加大統(tǒng)一監(jiān)管和違法打擊力度；同時(shí)加強(qiáng)保護(hù)公民個(gè)人信息的法制教育，強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的法制觀念。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，中國(guó)移動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)月均處置詐騙電話號(hào)碼1300余個(gè)，攔截國(guó)際詐騙電話呼叫3800余萬(wàn)次，處置“響一聲”違規(guī)號(hào)碼18萬(wàn)個(gè)。而中國(guó)聯(lián)通方面，僅北京地區(qū)2014年就禁止了700多萬(wàn)固定電話網(wǎng)的公眾客戶和30Ｂ＋Ｄ小交換機(jī)用戶進(jìn)行主叫號(hào)碼變換，降低了其對(duì)電話用戶進(jìn)行電話詐騙和電話騷擾的可能性。

在電信業(yè)頻出的電信詐騙、黑客攻擊、流氓軟件等問(wèn)題上，丁丁給出解決的立法建議。她說(shuō)：“由于電信詐騙、黑客攻擊等案件涉及面廣、運(yùn)用手段先進(jìn)、空間跨度大等特點(diǎn)，造成公安機(jī)關(guān)辦理此類案件成本高、難度大，往往即使案件破獲，也只能抓獲一些取現(xiàn)轉(zhuǎn)賬的下層成員，因此在《電信法》的條文制定中，應(yīng)考慮建立跨部門、跨地區(qū)乃至跨境的綜合治理聯(lián)合防范體制。公安、工商、工信、金融以及主要電信運(yùn)營(yíng)商等可建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確職責(zé)，互相配合，定期分析案情；各省市間、政法系統(tǒng)內(nèi)部各單位之間也應(yīng)增強(qiáng)協(xié)作溝通，統(tǒng)一立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)要求，為從重打擊電信詐騙鋪平道路?！?/span>

“另外，還應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在法律中可以單章規(guī)定保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的條文，并靈活創(chuàng)新司法程序，采用特殊管轄、舉證責(zé)任倒置、小額法庭、集團(tuán)訴訟等訴訟新思路，在程序上給消費(fèi)者以最大的便利?！倍《∪缡钦f(shuō)。

鏈接：國(guó)外電信立法新思路

為適應(yīng)三網(wǎng)融合的趨勢(shì)，英國(guó)頒布了《英國(guó)通信法》，成立英國(guó)通信辦公室這個(gè)融合的通信管制機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)電信、廣播、電視、無(wú)線電業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，減少了管制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商和協(xié)調(diào)工作，提高了工作效率，縮短了解決糾紛的時(shí)間。

為解決垃圾郵件泛濫問(wèn)題，韓國(guó)政府制定出臺(tái)了《信息與通信傳播、通信網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用以及信息保護(hù)法》，對(duì)電子郵件服務(wù)行為和使用行為進(jìn)行了規(guī)范。任何人都不允許出于商業(yè)目的向用戶發(fā)送廣告郵件，否則必須在郵件中注明內(nèi)容、發(fā)送郵件者的姓名和聯(lián)系方式等。

日本《電信事業(yè)法》要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者終止電信業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)事前讓消費(fèi)者知情的義務(wù)；面向普通消費(fèi)者開展業(yè)務(wù)，應(yīng)提供該業(yè)務(wù)所需條件概要說(shuō)明的義務(wù)，同時(shí)還應(yīng)盡迅速、妥善處理消費(fèi)者投訴和咨詢等義務(wù)。

德國(guó)《通信法》規(guī)定，德國(guó)管制機(jī)構(gòu)FNA可以向運(yùn)營(yíng)商征收的費(fèi)用包括：頻譜使用費(fèi)、碼號(hào)資源使用費(fèi)以及管理費(fèi)。這些費(fèi)用實(shí)際上成了監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的市場(chǎng)化一方面減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也有利于發(fā)揮被監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，形成監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)監(jiān)管效力的最大化。

歐盟《關(guān)于電子通信網(wǎng)和業(yè)務(wù)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)指令》廢除了成員國(guó)關(guān)于建設(shè)、提供電子通信網(wǎng)絡(luò)，提供公共電子通信服務(wù)必須獲得專有許可的制度，要求在成員國(guó)必須將許可制度替換為一般授權(quán)制度，并采取有效措施以保證所有運(yùn)營(yíng)商有權(quán)提供服務(wù)或者使用網(wǎng)絡(luò)。