從國際電信監(jiān)管改革趨勢(shì)中我們能學(xué)到什么

第四代監(jiān)管體系

正在逐步形成

根據(jù)國際電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，全球多數(shù)國家已經(jīng)走過了對(duì)主導(dǎo)電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、推動(dòng)電信市場(chǎng)開放的階段，對(duì)外資的持股限制也在逐步放松。自上世紀(jì)80年代開始，以英國、日本、美國為代表的發(fā)達(dá)國家電信市場(chǎng)開始了一系列改革措施，通過對(duì)原國有電信企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、有序的市場(chǎng)開放、拆分重組，塑造了產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，全球已有超過120個(gè)國家完成了國有電信企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，130多個(gè)國家開放了電信市場(chǎng)，允許民資和外資開展運(yùn)營。多數(shù)國家允許外資在主要市場(chǎng)擁有主導(dǎo)權(quán)，全球約三分之二的市場(chǎng)對(duì)外資投資沒有限制，17%的市場(chǎng)允許外資占主要股權(quán)或控股。

全球監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在探索建立第四代監(jiān)管體系。ITU將電信監(jiān)管劃分為四個(gè)階段，第一階段，以對(duì)壟斷（公共或私有）事業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管理為標(biāo)志，目的是鼓勵(lì)改善國有壟斷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營的效率和服務(wù)；實(shí)際上，監(jiān)管在模擬競(jìng)爭(zhēng)的效果。第二階段，監(jiān)管以部分私有化和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商的許可為特征，這一階段的監(jiān)管側(cè)重于平衡對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)者網(wǎng)絡(luò)的開放接入目標(biāo)和保護(hù)政府基礎(chǔ)設(shè)施投資與后續(xù)投資的需要。第三階段，隨著全面的私有化和電信廣電融合而開展，電信監(jiān)管轉(zhuǎn)向注重促進(jìn)服務(wù)提供商之間的競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。第四階段，監(jiān)管是基于數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的新型監(jiān)管。新興信息技術(shù)、電信和媒體/娛樂行業(yè)之間的融合帶來了一個(gè)全新的、復(fù)雜的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。第四代監(jiān)管必須對(duì)基于寬帶與融合網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)進(jìn)行更大范圍的監(jiān)管。同時(shí)寬帶網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)正越來越多地被視為必需的公用事業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需保障不同社會(huì)團(tuán)體接入寬帶網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)投資之間的平衡。

著力推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施投資

和應(yīng)用監(jiān)管

促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和對(duì)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的監(jiān)管成為國際電信監(jiān)管最重要的內(nèi)容。2014年以來，多個(gè)國家利用財(cái)政資金集中發(fā)力國家寬帶基礎(chǔ)設(shè)施。印度計(jì)劃將“國家光纖網(wǎng)絡(luò)（NOFN）”項(xiàng)目的竣工期限由2017年3月提前至2016年12月。該項(xiàng)目總投資2010億盧比（約合200億元人民幣），旨在使高速寬帶連接覆蓋印度25萬個(gè)村莊。泰國政府2015年年初宣布，計(jì)劃成立一家全國骨干網(wǎng)絡(luò)控股公司，以提高寬帶普及率和解決寬帶覆蓋盲點(diǎn)。該國家骨干網(wǎng)公司下設(shè)電信鐵塔公司和光纖網(wǎng)絡(luò)公司，將運(yùn)營泰國全部現(xiàn)有的電信網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，并向電信運(yùn)營商出租網(wǎng)絡(luò)。英國政府也與沃達(dá)豐等基礎(chǔ)運(yùn)營商達(dá)成協(xié)議，英國電信運(yùn)營商到2017年將投資50億英鎊，用于改善移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。可以看到，各國政府已經(jīng)把寬帶網(wǎng)絡(luò)提高到前所未有的高度，并集中國家財(cái)政力量大力促進(jìn)高速寬帶網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋。

各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用爆發(fā)背景下的電信監(jiān)管重點(diǎn)。一是積極推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)立法。2014年3月歐洲議會(huì)通過《歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（草案），以一個(gè)統(tǒng)一、泛歐的數(shù)據(jù)保護(hù)法，代替目前各成員國碎片化的現(xiàn)有立法，并明確了“遺忘權(quán)”、“數(shù)據(jù)可攜權(quán)”等新型用戶權(quán)利。俄羅斯通過《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》修正案，要求網(wǎng)站存儲(chǔ)的俄羅斯公民的個(gè)人數(shù)據(jù)必須存在俄羅斯國內(nèi)的服務(wù)器上。另外，日本、韓國、澳大利亞也紛紛修訂原有個(gè)人信息保護(hù)的法律法規(guī)。二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控方面，美國國會(huì)出臺(tái)《2014年全年預(yù)算法案》，將用于改善網(wǎng)絡(luò)安全的預(yù)算提高到670億美元。印度出臺(tái)《電信安全政策（草稿）》，規(guī)定電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可要求電信公司向執(zhí)法部門提供輔助監(jiān)控、接入電話、文本信息、數(shù)據(jù)信息等。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面，美國白宮發(fā)布《促進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全的框架》（第一版），旨在加強(qiáng)電力、運(yùn)輸、電信等所謂“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”部門的網(wǎng)絡(luò)安全。三是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)中立的爭(zhēng)論從未停歇。美國2011年出臺(tái)的《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》引起激烈爭(zhēng)論。2014年5月FCC通過新版網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)，允許基礎(chǔ)電信企業(yè)向內(nèi)容服務(wù)提供商收取費(fèi)用。但是，新版的網(wǎng)絡(luò)中立法案同樣引起了巨大爭(zhēng)議。2015年2月FCC投票通過了最新版“網(wǎng)絡(luò)中立”管制方案，禁止斥資興建網(wǎng)絡(luò)的寬帶服務(wù)商區(qū)別對(duì)待接入其網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)對(duì)象。但該方案遭到了電信運(yùn)營商團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)，兩家通信機(jī)構(gòu)就此將FCC訴諸法庭。歐洲議會(huì)在2014年4月批準(zhǔn)了網(wǎng)絡(luò)中立法案，仍等待歐盟委員會(huì)的批準(zhǔn)。歐盟委員會(huì)新主席容克上臺(tái)后，目前網(wǎng)絡(luò)中立法案處于擱置狀態(tài)。

從國際趨勢(shì)看

我國未來改革方向

自主經(jīng)營的企業(yè)主體是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，我國電信業(yè)需積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。而治理結(jié)構(gòu)完善、自主經(jīng)營的企業(yè)主體是市場(chǎng)機(jī)制得以發(fā)揮的重要因素之一。雖然我國基礎(chǔ)電信企業(yè)早年通過資本市場(chǎng)上市和引入戰(zhàn)略投資者，塑造現(xiàn)代市場(chǎng)主體，但我國三家基礎(chǔ)電信企業(yè)目前仍均由國有資本主導(dǎo)，其他資本成分難以在企業(yè)治理中起到約束和監(jiān)督作用。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革尚未完成，有效治理結(jié)構(gòu)仍不完善，企業(yè)有待成為真正的法人主體，亟須加強(qiáng)混合所有制改革探索。

順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，加大基礎(chǔ)業(yè)務(wù)市場(chǎng)的開放力度。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，話音業(yè)務(wù)、寬帶網(wǎng)絡(luò)末梢的接入業(yè)務(wù)已經(jīng)具備了較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，這是基礎(chǔ)市場(chǎng)擴(kuò)大開放的技術(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2014年，在移動(dòng)虛擬轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)對(duì)民資開放的基礎(chǔ)上，我國又出臺(tái)了對(duì)民資開放寬帶接入網(wǎng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)的意見。這吸引民資參與最后一公里的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，彌補(bǔ)運(yùn)營商投資不足的問題。但應(yīng)該看到，基礎(chǔ)市場(chǎng)內(nèi)仍以三家國有基礎(chǔ)電信企業(yè)為主，民營企業(yè)尚未成為推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效力量。從這個(gè)意義上說，我國需要繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)的開放進(jìn)程，進(jìn)一步擴(kuò)大基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的開放范圍。

與此同時(shí)，我國也面臨互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對(duì)監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)，需要加快監(jiān)管體系轉(zhuǎn)型。一方面，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的快速發(fā)展，帶來用戶信息保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、查處違法違規(guī)網(wǎng)站接入等問題，需加快面向以互聯(lián)網(wǎng)為核心的監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)型。另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面滲透，通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的基礎(chǔ)性作用更加突出，因此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮基礎(chǔ)電信企業(yè)的投資動(dòng)力和投資收益，促使其更好地完成信息通信基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)換代。