找回通信網(wǎng)公用事業(yè)特性和政策待遇 寫在總理兩次敦促“提速降費”之后

CNII網(wǎng)訊 4月14日、5月13日，李克強總理兩次敦促“提網(wǎng)費、降網(wǎng)費”，這是我國通信發(fā)展史上非常罕見的一幕。對于三大運營商推出的“提速降價”方案，業(yè)外評價并不高。面對業(yè)外的各種批評，還是少點委屈，多靜下心來反思：總理代表政府來敦促通信行業(yè)的具體工作，到底蘊涵著什么樣的信號？

當(dāng)然，寬帶及移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與政府的要求、經(jīng)濟文化的發(fā)展以及老百姓的期望有很大差距是總理講話中最直白的信號，但認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會，應(yīng)該還有一個隱藏的信號需要我們?nèi)ブ匾暎@有助于通信業(yè)更好地找準(zhǔn)自己的定位，這就是通信業(yè)的公用事業(yè)性質(zhì)又重新回到了政府和社會的視野當(dāng)中，盡管這還沒有形成全社會統(tǒng)一的認(rèn)識，但端倪初顯。政府對一個行業(yè)的干預(yù)是在市場機制失靈的情況下進行的，特別是對價格的干預(yù)，往往出現(xiàn)在公用事業(yè)性質(zhì)的行業(yè)當(dāng)中。因此，筆者以為，總理的講話是在寬帶對于國民經(jīng)濟社會文化發(fā)展進程中越來越具有公用事業(yè)特性背景下作出的。

回到上世紀(jì)90年代電信業(yè)大發(fā)展時代，即郵電部時期，通信業(yè)基本就是按公用事業(yè)體制進行管理，在出臺各種扶持政策的同時，對于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、資費價格都是由政府下達計劃指令或定標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過1998年以來的多次改革，通信行業(yè)的公用事業(yè)的性質(zhì)出現(xiàn)了全面淡化。特別經(jīng)過破除壟斷、保護競爭等政策的推進，以及通信技術(shù)和業(yè)務(wù)的發(fā)展，通信產(chǎn)品越發(fā)多樣化，傳統(tǒng)的市場競爭也較為充分，整個行業(yè)的主體已從郵電部時期公用事業(yè)行業(yè)轉(zhuǎn)型為社會基本消費品行業(yè)，特別是傳統(tǒng)語音通信網(wǎng)被認(rèn)為世界一流時，人們對網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的關(guān)注減少，更多地關(guān)注業(yè)務(wù)，通信業(yè)基本消費品行業(yè)性質(zhì)就變得更為突出。同時，企業(yè)分分合合，并進行了海內(nèi)外上市，企業(yè)運營體制和管理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，通信產(chǎn)品的供給能夠全面滿足市場的需求，甚至在語音市場方面，已經(jīng)成為了買方市場，行業(yè)的公用性質(zhì)已經(jīng)弱化。這個時候，即使三大集團公司仍然歸屬于“基礎(chǔ)”電信企業(yè)，但無論是行業(yè)、政府還是社會都已經(jīng)有意識無意識地忽略了通信網(wǎng)的公用性質(zhì)。

但是任何事物的發(fā)展都是在螺旋式上升中變化的，當(dāng)信息通信業(yè)進入互聯(lián)網(wǎng)時代，以寬帶互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息通信基礎(chǔ)網(wǎng)滲入到經(jīng)濟文化各個領(lǐng)域，特別在經(jīng)濟上，隨著以“BAT”為代表的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)興起，尤其是隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)產(chǎn)生和發(fā)展，包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的通信基礎(chǔ)網(wǎng)不僅僅是向經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域里滲透的問題，而是成為經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的基礎(chǔ)和重要的推動力。需要看到的是，總理的講話是在一季度經(jīng)濟形勢座談會上針對以網(wǎng)易公司董事局主席丁磊為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的呼聲作出，表面上看是回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的呼吁，實質(zhì)應(yīng)是“互聯(lián)網(wǎng) ”浪潮下，經(jīng)濟界對基礎(chǔ)通信網(wǎng)，特別是對寬帶網(wǎng)加速發(fā)展提出的要求。“互聯(lián)網(wǎng) ”概念最早是騰訊公司馬化騰提出的，并被寫入了政府工作報告，其主要是通過互聯(lián)網(wǎng)的力量幫助傳統(tǒng)行業(yè)進行轉(zhuǎn)型與升級。李克強在政府工作報告中提出，“制定‘互聯(lián)網(wǎng) ’行動計劃，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國際市場?！彪S后，工業(yè)4.0、智能制造等概念也紛紛提出，這些均已成為在“新常態(tài)”下應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的突破口。以互聯(lián)網(wǎng)的力量推動傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，離不開一個發(fā)達的寬帶互聯(lián)網(wǎng)。因此，從這個角度，無論是在經(jīng)濟上，還是在老百姓的生活當(dāng)中，寬帶互聯(lián)網(wǎng)的公用特征是越來越明顯的。

實際上，對于信息通信網(wǎng)的公用事業(yè)特性，通信行業(yè)主管部門早就認(rèn)識到這一點。在世界多國在寬帶互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)上大興土木時，工業(yè)和信息化部積極爭取，加強了國務(wù)院各部門的協(xié)調(diào)，促成國務(wù)院出臺了“寬帶中國”戰(zhàn)略，由此，新一輪的信息通信基礎(chǔ)建設(shè)提上議事日程。然而到這個時候，整個行業(yè)發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，原郵電部時期享有的公用事業(yè)特性的政策沒有了。“光纖到戶”受到房地產(chǎn)商、物業(yè)的層層阻礙，進不到用戶家中。同時，移動基站建設(shè)都快成了社會性問題，在4G基站沒有納入城市規(guī)劃，人們對輻射問題缺乏科學(xué)、理性認(rèn)識的情況下，運營商面臨選址難、建站難，甚至受城市建設(shè)影響，出現(xiàn)拆得多復(fù)建難等局面。因此“寬帶中國”戰(zhàn)略的推進在基層變得相當(dāng)困難，而且在廣大的農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，寬帶網(wǎng)的建設(shè)與發(fā)展面臨著資金的困難?？偨Y(jié)這些困難，筆者認(rèn)為，地方政府和社會還沒有完全意識到寬帶互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對經(jīng)濟和社會的重要性，并沒有在其公用事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識上形成一致，還沒有真正意識到寬帶互聯(lián)網(wǎng)等信息通信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)對促進當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的重要性，更多地把眼光關(guān)注到互聯(lián)網(wǎng)運營上的風(fēng)風(fēng)火火，忽視了運營之下互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

畢竟，一個行業(yè)是否屬于公用事業(yè)，主要是法律明確并由政府和社會來認(rèn)可的。但具體到我國現(xiàn)行法律法規(guī)上，對通信行業(yè)是否屬于公用事業(yè)及其范圍的界定并不統(tǒng)一。國家工商行政管理總局頒布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，稱公用事業(yè)為“供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸”等行業(yè)。然而住建部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》中使用“市政公用事業(yè)”這一概念,并將其界定為“供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施”以及“園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性設(shè)施”。工商總局管市場，建設(shè)部門管建設(shè)，兩個部門兩種不同的界定，一方面讓通信行業(yè)在市場中受到壟斷的管制，另一方面在市政及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中不能享受政府的政策支持，可以說，有公用事業(yè)的“命”，無公用事業(yè)的“福”。再看美國加利福尼亞州的《公用事業(yè)法典》,規(guī)定“公用事業(yè)”包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。因此，歸根溯源，還得讓通信業(yè)的公共事業(yè)性質(zhì)部分回歸，尤其是在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上，思考重點應(yīng)放在能否給予公用事業(yè)的政策紅利，能否讓光纖強制進入小區(qū)，真正把“光纖到戶”標(biāo)準(zhǔn)作為房地產(chǎn)銷售的必要條件，能否把移動基站全面納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，能否盡快出臺農(nóng)村寬帶建設(shè)的普遍服務(wù)基金，能否從宏觀政策及具體管理上為新一輪的信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境等方面。這樣，相信“提速降費”的進程會更快。

5月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導(dǎo)意見》。尤其值得注意的是對地方政府提出了三方面的具體要求。同時，《指導(dǎo)意見》再度強化了寬帶網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施作用。顯然，有利于從中央部委到地方各級政府，逐漸在寬帶的公用事業(yè)性質(zhì)上達成一致認(rèn)識，進而推動政府賦予寬帶網(wǎng)絡(luò)類似于水、電、氣等公用事業(yè)行業(yè)的支持政策，不僅能保證通信網(wǎng)建設(shè)的通行權(quán)，將來會進一步賦予通信網(wǎng)建設(shè)的強制通行權(quán)。因此，下一步的關(guān)鍵還是對《指導(dǎo)意見》的落實，并在思想上在整個社會中進一步擴大、強化通信網(wǎng)的公用事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識。從而適應(yīng)國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，從上到下，在市政、農(nóng)村建設(shè)等方面真正給予通信網(wǎng)公用事業(yè)的政策“待遇”，這一點，需要政府、社會和行業(yè)去共同努力，尤其需要法律法規(guī)來明確，需要各級政府來推動。