“互聯(lián)網+”時代如何確定公共數據開放范圍？

中國信息通信研究院 姜涵

7月4日，國務院發(fā)布《國務院關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》，提出相關支持措施推動互聯(lián)網與各行業(yè)深度融合，要求推動數據資源開放，搭建“互聯(lián)網+”開放共享平臺，開展政務等公共數據開放利用試點，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。目前，我國北上廣等先行地區(qū)公共數據開放已經起步，穩(wěn)步推進全國公共數據開放勢在必行。如何確定開放范圍是推進公共數據開放的首要問題，國內外先行探索的經驗值得我們關注和借鑒。

國外普遍優(yōu)先開放高價值數據

國外先行國家自2009年以來陸續(xù)開展數據開放行動，形成了一系列確定和拓展公共數據開放范圍的典型做法：

――明確不開放范圍兜底，其余均可開放

世界主要國家紛紛通過立法或行政文件，明確不予開放的數據資源，為公共數據開放從源頭上劃定底線，形成了安全保障的最后兜底條款，主要包括直接或間接涉及國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密的數據。在一些國家，經過開放部門脫密處理后的個人、商業(yè)數據不再具有識別出個體的屬性，經評估后可以開放出來。美國法律規(guī)定國防或外交秘密、內部人事規(guī)章和工作制度、法定不得公開的信息、第三方商業(yè)機密、單位或組織內部文件、個人數據、執(zhí)法記錄信息、金融管理信息、油田地質信息和地球物理信息等九類數據資源不予開放，其余應無保留面向社會開放。

――優(yōu)先開放高價值數據，逐步開放其他數據

國際上將與生產生活聯(lián)系更為緊密的數據作為高價值數據，要求優(yōu)先開放。《G8開放數據憲章》中提出了14類高價值數據，分別是企業(yè)類數據、司法類數據、地球觀測類數據、教育類數據、能源環(huán)境類數據、金融和合約類數據、地理空間類數據、全球發(fā)展類數據、政府責任和民主類數據、醫(yī)療衛(wèi)生類數據、科研類數據、統(tǒng)計類數據、社會流動性和福利類數據、交通和基礎設施類數據。法國根據《G8開放數據憲章》制訂了《G8開放數據憲章行動計劃》，隨著公共數據開放走向深入，目前法國開放的數據集1.4萬多個，覆蓋了43個部門。

――開放部門各自制訂計劃，并照計劃開放數據

為了明確開放的具體范圍，國際上一種做法是由公共數據開放部門根據其職責和業(yè)務，自行制訂發(fā)布年度計劃并照此執(zhí)行。每季度或年度，開放部門報告開放情況，主管部門進行檢查和督促，并以白皮書或工作報告形式發(fā)布全國及各部門的公共數據開放執(zhí)行情況。英國首相連續(xù)多年公開致信各政府部門，要求制訂公共數據開放的年度計劃，進一步擴展公共數據開放的范圍；各部門在發(fā)布計劃基礎上每季度公布數據開放執(zhí)行情況；英國數據開放網站上也每日更新中央政府的開放情況。

――跨部門及公眾協(xié)商基礎上，發(fā)布公共數據開放清單

與第三點相對的另一種做法是，由主管部門確定具有共性的開放范圍，組織跨部門協(xié)商和公眾意見征集，補充具有個性的、去掉具有爭議的開放范圍，形成開放清單并以中央政府名義發(fā)布，由各個部門分別執(zhí)行。這種做法可能具有更強的約束力和針對性，但范圍確定的時間也更長。韓國2014年年底組織了公共數據開放需求調查，公布了民眾選出的36個領域，宣布自2015年起先開放不動產等10個領域的數據，最遲于2017年年底前全面開放剩余的26個領域的數據。

――持續(xù)了解用戶需求，滾動開放具備條件的數據

為了使公眾的數據再利用需求盡可能得到滿足，大多數國家都建立了公眾互動渠道，在公共數據開放后持續(xù)了解用戶數據需求，并積極開放已經具備條件的數據。以加拿大為例，在《開放數據憲章――加拿大行動計劃》的指導下，該國通過不同渠道向公眾征詢了公共數據開放需求和意見，加速了相關數據集開放。

我國公共數據開放范圍不斷擴大

我國目前自發(fā)通過互聯(lián)網開放公共數據的地區(qū)包括北京、上海、武漢、無錫、湛江等地,積極制訂計劃或規(guī)劃推動公共數據開放的地區(qū)仍在不斷增加。各地普遍在明確兜底條款，劃定開放底線基礎上，積極推動其他數據向社會開放，形成了以下典型做法：

一是以政府數據作為開放范圍。將沉睡數據喚醒，發(fā)揮資源價值。同時，從國際經驗來看，我國公共企事業(yè)單位保存的大量公共數據將可能成為下一步的開放重點。

二是或由公共數據開放部門自行確定，或由經信委組織目錄編制確定具體開放范圍。北京等地目前由開放部門確定具體開放范圍，在保護國家秘密、個人信息和商業(yè)秘密的基礎上，率先開放了一批沒有爭議、開放難度不大、益民效果明顯的公共數據。上海等地目前由經信委牽頭，在梳理信息資源目錄基礎上，組織編制了可開放的數據資源清單，開放了一批數據資源。

三是成熟一批開放一批，滾動拓展開放范圍。上海、青島等地逐批公布開放清單，比照清單開放，并接受社會監(jiān)督。兩地分別在《2014年度上海市政府數據資源向社會開放工作計劃》、《青島市公共信息資源開放清單（一期）》中公布了190個和373個數據集作為當期開放范圍。

對確定公共數據開放范圍的建議

界定開放范圍是公共數據開放政策研究和制度設計的關鍵問題之一，一方面關系到如何從源頭做好設計，保護國家秘密和商業(yè)秘密，維護個人隱私和社會倫理；另一方面也關系到如何盡可能開放社會迫切需要的公共數據，促進應用創(chuàng)新。結合國內外經驗和做法，筆者認為確定公共數據開放的范圍應包括以下幾個環(huán)節(jié)：

第一，區(qū)分數據來源，開放政府部門和公共機構所保存的數據。目前，社會上呼吁開放的數據是具有公共性、公益性和基礎性的數據資源，政府部門和公共機構所保存的數據資源全部或部分依靠財政資金而產生，依靠公共權力而采集或保存，開放這些數據具有合理性，也具有重要的經濟和社會價值。

第二，制定兜底條款，不開放涉及國家秘密、個人信息和商業(yè)秘密的數據。確定具有兜底條款的開放范圍，從源頭上盡量避免疏漏。值得重視的是，兜底條款不宜將內容說得過細，要為發(fā)展過程中出現(xiàn)的例外事項留出回旋余地。

第三，做出一般性規(guī)定，鼓勵開放服務生產生活的各領域數據。鼓勵國家、省、市、縣各級政務部門和公共機構開放能夠便捷公眾生活、服務企業(yè)生產、助力社會創(chuàng)新的數據資源。對國內外普遍開放、沒有爭議的數據，應予以開放。

第四，確立核心機制，評估及制訂公共數據開放計劃或清單并照此開放。在做好開放評估和開放策略制定工作的基礎上，由地區(qū)的主管部門統(tǒng)一組織或各個開放部門按照自身的職能、業(yè)務范圍自行制訂公共數據開放計劃或清單，公布開放計劃或清單，照此進行開放。開放部門進行自查和總結，結合開放執(zhí)行情況和信息資源建設與管理進展定期、不定期更新開放計劃或清單，主管部門進行督促和檢查，平穩(wěn)推進公共數據開放。

第五，形成滾動推進做法，了解公眾需求并開放已具備條件的數據。公共數據開放是一項新事物，隨著公共數據開放的發(fā)展，還會有新機遇和新問題產生，需要事前、事中、事后一體化管理方。應建立了解公眾公共數據開放需求的渠道，開放已具備條件的數據，與社會公眾形成良性互動，不斷拓展開放范圍。

第六，明確保留事項，對特定數據取消開放及撤回發(fā)布。大量數據在交叉比對中會產生新的分析結果，例如單獨都不足以識別出個人的數據，可能在綜合使用過程中識別出個人信息。需要將“回溯自查”和“公眾舉報”手段結合起來，針對有潛在威脅的數據，發(fā)現(xiàn)一例，撤回一例，并比照進行排查。

在確定公共數據開放范圍的過程中，還應結合各地經驗，不斷豐富和完善確定、拓展公共數據開放范圍的方法，分期分批逐步推進開放，不斷擴大開放內容，服務社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。