國外基站管理帶來的四點啟示

在移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，移動通信已經(jīng)成為人們生活中不可或缺的一部分，而基站作為移動通信的重要基礎(chǔ)設(shè)施，如何對其進(jìn)行規(guī)范化管理顯得日益重要。參鑒發(fā)達(dá)國家在基站管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗及其管理特點，對我國基站管理工作帶來幾點啟示。

美國：在線系統(tǒng)成熟

美國基站建設(shè)和運營主要管理部門是聯(lián)邦通信委員會（FCC）。申請人通過在線系統(tǒng)完成申請的提交、授權(quán)、投訴與進(jìn)度查詢工作。相關(guān)系統(tǒng)主要有三個：一是注冊碼申請系統(tǒng)，該注冊碼為在線處理所有流程的唯一識別碼；二是通用執(zhí)照系統(tǒng)，為提交設(shè)臺申請的在線填報系統(tǒng)，根據(jù)所申請的業(yè)務(wù)分類引導(dǎo)申請人完成申報程序；三是基站建設(shè)通知系統(tǒng)，這是一個集基站建設(shè)計劃通知、征求意見、信息填報、多方互通、申報信息查詢反饋等多項功能于一體的網(wǎng)上溝通平臺。

FCC授權(quán)監(jiān)管職能大多實現(xiàn)了在線辦理，涵蓋設(shè)備管理、業(yè)務(wù)授權(quán)、用戶投訴、災(zāi)害發(fā)布、意見征求、繳費等領(lǐng)域。同時，它還提供執(zhí)照信息的公開查詢渠道――FCC License View，這是一個專門查詢的網(wǎng)站，可查詢不同業(yè)務(wù)對應(yīng)的執(zhí)照數(shù)量、不同持有人所擁有的牌照數(shù)量、即將到期的牌照數(shù)量等內(nèi)容。

英國：制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

在英國，基站許可由通信辦公室（Ofcom）頒發(fā)。2003年英國《通信法》頒布實施后，基站建設(shè)僅需要事先認(rèn)可（prior approval）。規(guī)劃當(dāng)局在收到運營商“事先認(rèn)可”申請后56日內(nèi)作出行政許可決定。低于15m的通信塔桿，可以按照簡化程序辦理；在非敏感區(qū)小規(guī)模的改擴(kuò)建是豁免管理的。

除在線申報系統(tǒng)之外，Ofcom還搭建了移動通信基站信息查找平臺（Sitefinder），為社會公眾獲取移動運營商基站數(shù)據(jù)提供了橋梁。此外，Ofcom還提供移動通信基站電磁輻射測量服務(wù)，關(guān)注基站電磁輻射是否低于國際標(biāo)準(zhǔn)。

加拿大：嚴(yán)格授權(quán)管理

在加拿大，移動通信基站設(shè)置實行嚴(yán)格的授權(quán)管理，正式授權(quán)以無線電牌照的形式發(fā)布，加拿大工業(yè)部（Industry Canada）為牌照發(fā)放的唯一授權(quán)單位。此外，基站建設(shè)地的頻率管理機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)卣苍诨驹O(shè)置流程中起到了關(guān)鍵的補(bǔ)充作用。

加拿大基站設(shè)置條件包括：站址共享、意見征求、電磁輻射、環(huán)境法案的要求、航空航天安全等。加拿大工業(yè)部將以上所有要求以一張認(rèn)證書的形式逐項列出，并要求申請人在提交基站設(shè)置申請材料時將本認(rèn)證書一并提交，作為發(fā)放基站牌照的重要前提條件。

同時，根據(jù)基站建設(shè)是否需要征求意見采用不同的申報流程，要求提供全面的數(shù)據(jù)信息，否則可能會導(dǎo)致牌照發(fā)放的延誤。加拿大監(jiān)管部門規(guī)定執(zhí)照持有人每月對基站數(shù)據(jù)在網(wǎng)上平臺進(jìn)行更新，新建基站的技術(shù)參數(shù)要在運行前提交。此外，當(dāng)現(xiàn)有的無線電基站參數(shù)有修改時，持牌人必須提供最新的技術(shù)信息。

歐洲：特定類型豁免

歐盟許多國家的規(guī)劃管理部門出于景觀等因素考慮了豁免，如奧地利規(guī)定在屋頂架設(shè)低于2m的天線豁免管理，法國規(guī)定建設(shè)高度不大于12m的天線塔豁免管理；一些國家對特定類型的設(shè)施豁免管理適用簡化程序，例如，塞浦路斯規(guī)定在室內(nèi)建設(shè)天線的豁免管理，西班牙的Galicia架設(shè)微基站適用簡化程序；有的國家規(guī)定站址共享豁免管理，如挪威。此外，希臘和意大利規(guī)定，基站發(fā)射功率低于一定標(biāo)準(zhǔn)時，適用簡化程序。

同時，歐盟有許多國家要求移動通信運營商在建設(shè)基站前，應(yīng)將有關(guān)信息通知公眾，聽取意見，有的還要求相關(guān)管理部門在網(wǎng)站和辦公場所公開有關(guān)信息。還有的國家要求對移動通信基站的電磁輻射進(jìn)行監(jiān)測。例如，塞浦路斯要求運營商委托監(jiān)測機(jī)構(gòu)對所有基站每6個月監(jiān)測一次，并在網(wǎng)站上公布監(jiān)測結(jié)果。希臘規(guī)定每年測量20%的發(fā)射設(shè)施；法國對特定區(qū)域進(jìn)行專門的監(jiān)測，并公開監(jiān)測結(jié)果。

對我國基站管理的啟示

一是推進(jìn)分類管理，部分類型豁免?；镜姆诸惙绞胶芏啵鶕?jù)建設(shè)類型劃分包括自建型基站和附建型基站；以覆蓋類型劃分包括室外宏基站、室外分布系統(tǒng)和室內(nèi)分布系統(tǒng)；還可以根據(jù)基站高度、位置、功率等進(jìn)一步細(xì)分。未來基站部署的方式將更加多樣，其建設(shè)規(guī)模也將超過傳統(tǒng)基站，對基站的管理需要適應(yīng)新型部署方式的發(fā)展變化。許多國家都有針對某些類型的基站簡化管理流程甚至豁免管理的案例。由于考慮影響因素的不同，各國豁免管理的規(guī)定差異非常大，難以直接借鑒，有必要開展專題研究，制定符合我國基站管理實際的豁免政策。筆者建議對于室內(nèi)分布系統(tǒng)、小區(qū)覆蓋站進(jìn)行豁免管理，對于低于15m的街道站采用簡化程序的審批方式。

二是形成聯(lián)動機(jī)制，簡化設(shè)臺審批。涉及基站管理的主要政府部門有無線電管理部門、環(huán)保部門、通信管理部門、園林綠化、公路、規(guī)劃、國土、住建、市容市政等，其中無線電管理部門、環(huán)保部門為基站管理的直接審批部門，園林綠化、公路管理部門為占用公共用地的審批部門，其他部門為協(xié)同管理部門，無直接審批權(quán)限。從目前情況來看，相關(guān)管理部門基本均有融入基站設(shè)置的管理流程，但是部門之間并沒有形成聯(lián)動的工作機(jī)制。為了更好地實現(xiàn)基站設(shè)置的有效管理，建議理順移動通信基站建設(shè)的管理體系及管理權(quán)限，防止多部門審批監(jiān)管及多層次監(jiān)管，形成有效的管理機(jī)制。結(jié)合我國的管理實際，可以采用單一部門歸口管理的模式，由一個政府部門作為基站建設(shè)審批的入口和收口部門，實行一體化管理。

三是創(chuàng)新科普宣傳，消除公眾疑慮。當(dāng)前，公眾對基站電磁輻射問題的關(guān)注度越來越高，部分公眾存在恐慌心理，排斥基站建設(shè)。對此，在規(guī)范基站建設(shè)的同時，有必要創(chuàng)新科普宣傳的機(jī)制、方法，加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)。由于單靠運營商或政府的宣傳已經(jīng)無法讓公眾滿意，建議相關(guān)部門牽頭成立專門的科普宣傳與指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作為宣傳的主體；通過多種媒體，采用競賽、宣講等多種形式宣傳電磁輻射知識；讓數(shù)據(jù)說話，通過橫向?qū)Ρ龋ㄅc歐美等發(fā)達(dá)國家電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)對比）、縱向?qū)Ρ龋ㄅc其他日常家用電器對比）等方式消除公眾的誤會。只有信息透明，社會公眾才能理性對待基站的選址與設(shè)置，消除不解和誤會。

四是健全公眾參與，推動信息公開。借鑒國外發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗，建議基站管理部門在基站建設(shè)管理過程中考慮公眾參與的要求，明確公眾參與的范圍、程序和要求，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)公眾參與的一個重要前提是要推動信息公開，具體包括基站建設(shè)信息的公開和合法基站信息的公開。

基站建設(shè)的信息公開是指運營企業(yè)在居民區(qū)建設(shè)基站前的公開征求意見的過程，對象是擬設(shè)站位置周邊一定范圍內(nèi)的居民?？梢杂烧块T統(tǒng)一制定基站建設(shè)的信息公開流程制度，在公開的方式上可以與市政或物業(yè)部門合作，保證居民能夠及時獲取相關(guān)信息，并且有順暢的意見反饋渠道。

合法基站授權(quán)信息公開是指政府利用網(wǎng)上平臺將具有合法執(zhí)照的基站信息向社會公眾公開。英國的經(jīng)驗顯示，民眾更愿意獲取其居住區(qū)附近的基站信息，因此，可以提供基于位置查詢的基站執(zhí)照信息平臺。此外，還應(yīng)該在查詢平臺上整合投訴的功能，提供給民眾投訴的渠道。合法基站的信息公開有助于消除公眾的疑慮，維護(hù)合法基站的權(quán)益。